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政府补贴能否促进新能源产业发展?

 
 
 
发布日期:2012-11-13  来源:文汇报  作者:文汇报  浏览量:2  扫描到手机   关注公众号

信奉自由市场的经济学者,对政府税收或者补贴,通常持非常审慎的态度,唯有存在外部性的情形是个例外。外部性是典型的市场失败现象,税收和补贴是纠正外部性的有效手段。如果新能源的发展具有正的外部性是个共识,那么经济学理论应用的自然结论是:补贴是必要的。我想表述的更重要的观点是,打着张扬正外部性的旗号设立的政府补贴,在制度设计上,必须以是否鼓励了正外部性为导向;在效率评估上,必须以是否鼓励了正外部性为标准。

新能源发展正向外部性

那么让我们看看新能源发展正向外部性的主要体现。首先是环境的正向外部性。太阳能和风能等新能源的环境友好性,是使其区别于化石能源的主要特征。环境收益不能明确地划归个人所有。例如,使用太阳能电力的消费者,在使用效用上,与使用煤电的消费者并没有什么不同。太阳能发电的环境收益归于全社会,并不归于个体消费者所有。因此,个体消费者不会愿意为使用太阳能电力而多支付钱。这样,太阳能电力的使用就无法达到社会最优的水平。在这种情况下,政府补贴成为必要。但要注意,补贴鼓励的是环境收益。其次是技术发展的正向外部性。如前所述,新能源技术使用的部分收益归全社会所有,所以,新技术开发并不能得到与其创造的社会收益相称的货币回报,这会导致技术创新供给不足。而且,不合理的投资回报预期会弱化企业在新能源研发上投入的动机。新能源发展与国家战略密切相关。企业组织的科研突破,从全社会角度看,要尽快地推广。因此,如果政府想要缩短企业的专利期限和范围,必须在科研上对企业进行补贴。但要注意,补贴鼓励的是科学研发。

光伏产业补贴被广为诟病,并没有什么冤枉。首先,光伏产品的环境收益来自其使用阶段。但是我国并不是光伏产品的使用者。我们的光伏组件产品90%出口,全球光伏系统70%的新安装量在欧洲。所以,我们只是光伏产品的制造大国。而且,光伏产品的制造过程是高污染和高耗能的。认识到这些,我们非常清楚地看到,我们的补贴鼓励的不是正向的环境外部性,而是反向的环境外部性。其次,光伏产业技术壁垒最大的两块在于原料和设备。我国光伏产业发展了这么多年,作为主要原料的多晶硅仍然依靠进口;光伏产业设备仍然主要来自国外供应商。我们所谓的“光伏产业”主要是光伏电池的制造和光伏组件的生产。认识到这些,我们非常清楚地看到,我们补贴鼓励的不是科学研发,而是传统的制造业。

补贴要关注环境收益

在新能源的发展上,我们并不是不需要政府补贴,而是要强调,应本着理论的指引来设计和评估补贴。首先,补贴要关注环境收益。例如,我国对新能源汽车的补贴从消费者角度着眼,并且用节油效果作为确定补贴额度的标准,是从鼓励正外部性着眼的,是好的做法。但还可以做得更好。新能源汽车的种类有很多。根据《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》,补贴的车型主要是混合动力汽车和纯电动汽车,其中纯电动汽车享受的补贴最高。但推广纯电动汽车是否能够有助于达到节能环保的目标,却是值得商榷的话题。清华大学的一项研究表明,如果我们的电完全是用燃煤发电,电动汽车二氧化碳的排放比常规汽油车增加7.3%,目前我国80%左右的电力生产来自煤。所以,如果我们电力生产的能源结构不发生显著改善的话,推广电动汽车对控制全球变暖趋势的贡献是微乎其微的。不仅如此,该研究还表明,在目前情况下,使用电动汽车会使二氧化硫的排放提高3到10倍,使碳化物的排放翻番。可以看出,推广电动汽车并不能实现我们所讨论的正外部性。所以,我们在补贴的时候大可不必指定车型,指定技术路线,而是指定实现特定的节能或者环保收益所能获得的财政支持。传统汽油车如果能够做到显著节油,也应该享受补贴,因为它彰显了我们要鼓励的正的外部性。

补贴要关注科学研发

其次是补贴要关注科学研发,关注真正的技术创新。正向外部性越大的科学研究,越需要政府财政的大力支持。例如,很多基础研究的发展会带来应用领域技术的突飞猛进。但是,从事基础研究的学者和科研机构并不会因为技术的广泛应用而直接获得货币收益。这些基础研究需要政府财政的大力支持。还有些企业的技术革新会带来能耗的显著降低,政府出于提高全社会能源效率的目的,当然希望把这些技术推而广之。这样,那些最初作出革新的企业就产生了正的外部性,需要财政上的鼓励和支持。各国都非常重视能源科技方面的投入。美国政府在其清洁能源和能源安全法案中提出,到2025年要投资1900亿美元,大力资助能源技术的发展。我国能源科学技术投入占GDP的比重不到0.01%,要低于美国0.03%的水平和日本0.08%的水平。增大科研的投入要注重评估,投入的重点是那些真正能产生正外部性,真正能代表新能源发展方向的技术,要提防“挂羊头卖狗肉”的现象。评估不仅在投入的环节,还要对效果开展评估。这倒不是要急功近利,而是不能让没有科研实力的团队长期占有政府有限的财政投入。

“第三次工业革命”的五大支柱据信是向可再生能源转型、建筑物发电、储能技术、智能网络和电动汽车。这说明能源是我们不得不重视的重要战略领域。因此,我们不能因为当前补贴中出现的问题而因噎废食。补贴是必要的,我们真正需要思考的是:如何在理论的引导下使补贴更为合理有效。

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